„Mehr Investitionen und mehr Innovation möglich machen“

Protektionismus gewinnt weltweit wieder an Zuspruch. Die Folgen - auch für die mittelständische Wirtschaft einer Exportnation wie Deutschland - erläutert  Gabriel Felbermayr, Leiter des ifo Zentrums für Außenwirtschaft in München und designierter Präsident des Instituts für Weltwirtschaft (IfW) in Kiel.

In vielen Staaten sehen wir eine Renaissance protektionistischer Maßnahmen. Sind das nur vereinzelte Scharmützel, oder handelt es sich dabei um eine tiefergreifende Krise des freien Welthandels?

Gabriel Felbermayr: Ganz deutlich ist das letztere der Fall. Das Thema Freihandel hatte von Anfang an einen schweren Stand. Wir haben eine politische Auseinandersetzung zu diesem Thema ja nicht erst seit der Wahl von Donald Trump oder seit den Demonstrationen gegen TTIP und CETA vor dem Brandenburger Tor. Die intellektuelle Geschichte des Freihandels geht mindestens 200 Jahre zurück, bis zu David Ricardo in England, der Anfang des 19. Jahr­hunderts das Fundament für die Freihandelsidee legte. Ricardo war auch politisch aktiv und wandte sich damals gegen die sogenannten Corn Laws, also Zölle auf Getreideimporte, die während der napoleonischen Kriege eingeführt worden waren. Und es hat 30 Jahre gedauert, bis diese Zölle abgeschafft wurden. Das zeigt, wie alt die Debatte ist und wie hartnäckig sie seit jeher geführt wird.

Wenn wir uns die Geschichte der Vereinigten Staaten anschauen, beispielsweise den Durchschnitts­steuersatz, der da seit der Gründung angewandt wurde, dann gibt es immer wieder Perioden mit relativ hohen Zöllen, die sich mit Perioden des relativen Freihandels abwechselten. Die Diskussion ist an sich nicht neu. Neu ist allerdings die Intensität, mit der sie geführt wird, und die Enttäuschung, dass wir nach 70 Jahren relativen Friedens im Welthandelssystem heute vor einem Handelskrieg stehen.

Warum taucht dieses Thema mit einer solchen Vehemenz auf?

Felbermayr: Dazu trägt eine ganze Reihe von Faktoren bei. Wir haben in den westlichen Industriegesellschaften 25 Jahre lang einen sehr rapiden Wandel erlebt. Mit dem Ende des Kommunismus hat sich die Globalisierung dramatisch ausgebreitet. Die Handelsvolumina sind massiv gestiegen. In den USA zum Beispiel sind die Importe aus China um mehr als den Faktor 20 gestiegen.

Die großen Veränderungen gehen einher mit einem tief greifenden technologischen Wandel und mit dem empirisch feststellbaren Faktum, dass sich große Bevölkerungsschichten abgehängt fühlen. In den USA, wo die sozialen Sicherungsnetze schwach ausgeprägt sind, ist dieses Gefühl besonders stark spürbar, ähnlich in Großbritannien, aber es zeigt sich auch in Kontinentaleuropa, wenn auch vielleicht nicht in dieser gleichen Drastik. Der schnelle Wandel und die sozialen Verwerfungen sind der Nährboden für die populistische Politik, auf der diese protektionistischen Maßnahmen fußen. Populismus ist der Versuch, für die sozialen Schieflagen in den einzelnen Ländern nicht die heimische Politik verantwortlich zu machen, sondern den Schwarzen Peter Ausländern zuzuschieben – ob das nun Migranten sind oder chinesische Dumping-Exporteure, oder ob deutsche Automobilhersteller verantwortlich gemacht werden für den Niedergang der amerikanischen Industriereviere im Mittleren Westen.

Nun ist die Weltwirtschaft bereits in einem sehr hohen Maße globalisiert. Können da protektionis­tische Maßnahmen überhaupt in irgendeiner Form erfolgreich sein? Oder ist das nicht eher ein Kampf gegen Windmühlen, der auch der heimischen Wirtschaft mehr schadet als nützt?

Felbermayr: Langfristig ist es sicherlich so, dass der Globalisierungsprozess und das Zusammenwachsen der Weltwirtschaft weniger von politischen Weichenstellungen getrieben werden, sondern mehr von technologischen Entwicklungen. Das kann man auch in der Geschichte sehr schön sehen. Das Dampfschiff und die Containerschifffahrt haben sehr viel mehr für den Welthandel getan als der Abbau der Zölle. Die Entwicklung der Informations- und Kommunikationstechnologie hat das Zusammenwachsen globaler Wertschöpfungs­ketten entscheidender vorangetrieben als die Wirtschaftspolitik. Und weil in der Welt diese technologischen Veränderungen weiter voranschreiten, wird auch in der Zukunft die Tendenz eher dahin gehen, dass die Welt weiter zusammenwächst und die wirtschaftliche Integration weiter vorangeht.

Aber man kann natürlich mit einer Handelspolitik Sand ins Getriebe streuen, und sogar – um im Bild zu bleiben – Kieselsteine oder Felsen, und damit das Getriebe sogar zum Halten zwingen. Auch das hat man in der Politik schon gesehen. Politik verfügt durchaus über wirksame Mittel der Abschottung, selbst wenn die technolo­gischen und gesellschaftlichen Treiber in eine ganz andere Richtung weisen. Kurzfristig kann man sich mit einer protektionistischen Politik durchaus bereichern. Das hat schon Adam Smith vor 250 Jahren gesehen und von einer „Beggar-Thy-Neighbour“-Politik gesprochen, also von politischen Maßnahmen, die das Ziel haben, ausländischen Anbietern in die Tasche zu greifen. Das ist die Politik, die derzeit in den USA zu beobachten ist.

Wenn deutsche Autos mit Steuern belegt werden, dann muss ein Teil dieser Steuern zwar von den heimischen Konsumenten bezahlet werden, weil die Autos teurer werden. Aber einen ebenso signifikanten Teil werden die ausländischen Produzenten bezahlen müssen, wenn sie ihre Preisen senken, um nicht Marktanteile zu verlieren. Für das amerikanische Finanzministerium ergeben sich derweil Zolleinnahmen in erheblicher Volumenhöhe. Nehmen wir nur das Handelsvolumen mit China: Bei 200 Milliarden Dollar an Importen, die nun mit einem zehnprozentigen Zoll belegt werden sollen, macht das 20 Milliarden Dollar Zolleinnahmen im Jahr. Deswegen kann sich kurzfristig für die USA eine protektionistische Politik schon lohnen, vorausgesetzt, die Welt lässt sich das auch gefallen.

Es gibt bereits einige Plattformen und Foren, auf denen versucht wird, globale Handelsstrukturen zu etablieren und mit politischen Mitteln Kompromisse auszuhandeln. Sind diese Foren noch zeitgemäß?

Felbermayr: Die G7 oder G8 haben sich meiner Auffassung nach überholt. Das war eine passende Plattform in einer Welt, wo die transatlantische Wirtschaft noch dominierte. Das ist nicht mehr der Fall. Jetzt sind alle Gesprächsformate, die China ausklammern, eigentlich sinnlos. Man kann die amerikanische Handelspolitik gegenüber Europa nicht verstehen, wenn man China nicht in die Betrachtung mit einbezieht. Bei der Welthandelsorganisation liegt sozusagen das andere Extrem vor: Das ist ein Klub, in dem mittlerweile fast alle Länder der Welt versammelt sind. In diesem Klub gilt ein Konsensgebot, das heißt: Jedes Land kann mit einem Veto neue WTO-Verträge zu Fall bringen. Und das führt bei der großen Heterogenität der Interessen dazu, dass nichts mehr passiert. Die WTO hat seit ihrer Gründung 1995 keinen spürbaren Beitrag dazu geleistet, das Welthandelssystem zu modernisieren.

Ich denke, die G20 sind das Format, das noch am besten helfen kann. Es ist nicht zu groß und umfasst die wichtigsten Spieler der Welt. Für die Funktionsfähigkeit eines solchen Formats ist aber eine große Voraussetzung, dass alle Spieler auch bereit sind, Zugeständnisse zu machen und Kompromisse zu schließen. Beinharte „Ich zuerst“-Strategien sind da wenig hilfreich, dann ist es ganz egal, welche Formate man anbietet.

Die deutsche Wirtschaft steht im internationalen Vergleich immer noch sehr stabil da. Kann man sagen, dass wir den aktuellen Entwicklungen zumindest auf einem hohen Niveau begegnen?

Felbermayr: Wir haben auf jeden Fall großes Glück, dass die Eskalation in der Handelspolitik heute erfolgt und nicht schon vor zehn Jahren auftrat, als die Pleite der Lehman Brothers stattfand und ein dramatischer Einbruch des Welthandels folgte. Dieser Einbruch war nicht durch Handelspolitik verursacht, sondern durch die Rezession. In einer solchen Phase hätte eine protektionistische Wirtschaftspolitik sehr viel mehr Schaden anrichten können als sie das jetzt tut, wo wir in vielen Volkswirtschaften nahezu Vollbeschäftigung haben und in allen Industriestaaten ein relativ solides Wirtschaftswachstum vorliegt.

2008 hatte man ja die Sorge, dass sich wiederholt, was man nach dem Börsen-Crash von 1929 erlebt hatte, nämlich ein gewaltiges protektionistisches Aufrüsten, das die Situation noch deutlich verschlimmerte. Das ist ausgeblieben. Insofern sind wir jetzt in der glücklichen Situation, dass Donald Trump mit seinem Protektionismus in einer Phase der Weltkonjunktur auftritt, in der die Wirtschaft sich fast überall noch positiv entwickelt. Aber es zeigen sich ja schon Abschwächungszeichen. Das kann man in England gut erkennen, wo der Brexit inzwischen spürbar zu einer Abschwächung der Konjunktur führt. Auch in Deutschland kann man das bereits sehen. Die Wirtschaftsforschungsinstitute haben ja ihre Prognosen deutlich zurückgenommen, weil sich diese große Unsicherheit im Welthandelssystem negativ auf Investitionen und Exportentscheidungen auswirkt und inzwischen auch schon beginnt, Geld zu kosten.

Die deutsche Wirtschaft ist traditionell stark in Branchen wie dem Maschinenbau, der Automobilindustrie und ähnlichen Disziplinen. Das sind Branchen, in denen andere Länder stark aufgeholt haben, gerade auch was das Innovationspotenzial angeht. Ist das in Politik und Wirtschaft schon ausreichend angekommen?

Felbermayr: Die Unternehmen, die seit Jahrzehnten im internationalen Wettbewerb stehen, kennen ihre Marktsituation sehr genau. Die wissen gut, wer wo mit welchen Produkten welche Innovationen vorantreibt. Man sieht, was für Produkte chinesische Mitbewerber auf den dortigen Messen anbieten und mit welchen Innovationen die arbeiten. Man muss also sicher nicht befürchten, dass die deutsche Wirtschaft nicht informiert genug wäre. Fraglich ist eher, ob sie in Deutschland die Rahmenbedingungen hat, um diesem höheren Innovationsdruck etwas entgegensetzen zu können. Da ist eher die Politik gefragt.

Aktuell freut man sich noch an guten Beschäftigungszahlen und hohen Steuereinnahmen, aber tut zu wenig, um Deutschland fit für die Zukunft zu machen. Das gilt vor allem für den Bereich der Forschung und Entwicklung. Es wäre dringend notwendig, dass man im Steuerrecht Forschungs- und Entwicklungsausgaben besser absetzbar macht. Und dass man insgesamt auch im Steuerrecht die Wettbewerbsfähigkeit wiederherstellt, gerade weil in den USA und demnächst auch in Frankreich die Steuersätze abgesenkt wurden.

Die deutsche Wirtschaft ist nach wie vor stark mittelständisch geprägt. Es gibt gerade in den technischen Disziplinen viele heimliche Weltmeister, oft mit starker regionaler Verwurzelung, die in sehr speziellen Marktsegmenten zu den Marktführern gehören. Ist das in der aktuellen Entwicklung sogar ein Vorteil?

Felbermayr: Die hohe Diversifizierung in der deutschen Wirtschaft ist in jeder Hinsicht positiv. Wir haben in der Tat in vielen Branchen Wettbewerbs- und Weltmarktführer. Und wir haben – das ist ebenfalls wichtig – ein sehr breit aufgestelltes Portfolio von Exportmärkten, im Unterschied etwa zu Kanada oder Mexiko, die sehr stark von den USA abhängig sind. Diese breit aufgestellte Struktur, was Produkte und Märkte angeht, ist in dieser Krisenphase für Deutschland sicherlich hilfreich. Wir haben allerdings durch die Spezialisierung auch den Nachteil, dass bei einer Eintrübung der Weltkonjunktur üblicherweise auch die Investitionsausgaben stärker sinken als die Konsumausgaben. Die hohe Spezialisierung vieler deutscher Unternehmen gerade im Ausrüstungsbereich führt dazu, dass wir von einem globalen Abschwung stärker als andere betroffen sind.

Die Exportstärke Deutschlands wird nicht nur positiv gesehen. Manche Kritiker sehen in dieser Stärke gar ein Wachstumshindernis für andere Volkswirtschaften. Zu Recht?

Felbermayr: Nein, das glaube ich nicht. Die Welt ist besser dran mit einem starken Deutschland, in dem es ein Wirtschafts­wachstum gibt und die Einkommen steigen. Eine Rezession in Deutschland hätte auch für Frankreich, die USA oder Italien negative Auswirkungen. Das Problem ist nicht die deutsche Stärke an sich, sondern ihre Asymmetrie. Die Deutschen sind stark im Export, aber sie sind schwach im Import. Sie sind gut in der Produktion, aber schlecht im Konsum oder in den heimischen Investitionen. Wir bräuchten also Maßnahmen, um die Investitionstätigkeit wieder anzuregen. Das würde auch dazu führen, dass der deutsche Export­überschuss etwas kleiner wird. Und wenn wir das hinkriegen, dann würden wir sehen, dass auch unsere Handelspartner sehr viel freundlicher gestimmt wären.

Ist das eine Aufgabe der Politik, oder muss hier auch die Wirtschaft mehr Initiative zeigen?

Felbermayr: Es ist eher ein politisches Problem. Ich glaube, dass die Unternehmen sehr gut wissen, wo sie rentable Investitionen machen, ob sie das im Ausland tun oder im Inland. Die Politik muss darüber nachdenken, wie die Wettbewerbsvorteile Deutschlands weiter ausgebaut werden können, und zwar weniger mit Blick auf den Export, sondern was Investitionen im Inland angeht. Da gibt es eine ganze Reihe von politischen Maßnahmen, über die nachgedacht werden muss. Das beginnt bei der Steuerpolitik, über die wir schon gesprochen haben, und geht bis zur Migrationspolitik. Wir werden sehr bald in den demografischen Wandel laufen, das Arbeitskräftepotenzial in Deutschland schrumpft. Da benötigen wir eine aktive Einwanderungspolitik und flexiblere Migrationslösungen, die dem deutschen Arbeitsmarkt die benötigten Kräfte zuführen. Und das dritte Feld, an dem man arbeiten muss, ist sicherlich das Thema Regulierung. Wir haben in Deutschland leider Gottes eine sehr hohe Technikfeindlichkeit, die dazu führt, dass moderne Geschäftsmodelle hier bei uns nicht oder nur zögerlich umgesetzt werden. Durch diese restriktiven regulatorischen Bedingungen leidet auch die Investitionstätigkeit. Wer die Leistungsbilanz Deutschlands besser einstellen will, der müsste an diesen Parametern drehen.

Die Sparkassen sind regional verankert, haben aber natürlich viele mittelständische Kunden, die auf den Weltmärkten aktiv sind. Welche Rolle könnten sie spielen, um die deutsche Wirtschaft zu stärken?

Felbermayr: Die Sparkassen haben eine ganz zentrale Rolle, weil sie die mittelständischen Unternehmen mit Krediten versorgen. Es ist sicherlich notwendig, die Investitionstätigkeiten der Unternehmen weiterhin zu unterstützen. Das tun die Sparkassen auch. Der Handlungsbedarf liegt meiner Auffassung nach nicht so sehr in der Privatwirtschaft oder bei den Banken, sondern eher beim Staat. Wenn die internationalen und nationalen Rahmenbedingungen stimmen, dann machen die Banken, die Sparkassen und die Unternehmen schon ihre Aufgaben. Ich glaube, da muss man sich nicht so viel Sorgen machen. Sorgen sollte man sich eher darum machen, dass auch im Finanzsektor die Regulierung so ausfällt, dass Sparkassen weiterhin ihrer Aufgabe nachkommen und die Wirtschaft mit Kapital versorgen können.

Sie übernehmen im Frühjahr 2019 das Präsidium des Instituts für Weltwirtschaft. Was sind für Sie aktuell die wichtigsten Aufgaben eines solchen Instituts?

Felbermayr: Wir haben es mit einer dramatischen Zunahme der Komplexität im Wirtschaftsleben zu tun. Die Welt ist zusammengewachsen, aber das heißt auch, dass sie komplizierter geworden ist. Es reicht nicht, nur den deutschen Markt zu verstehen. Wir müssen uns mit Europa und der Welt auseinandersetzen und die internationalen Problemlagen gut analysieren. Die Wirtschaftsforschungsinstitute müssen, denke ich, noch mehr investieren, um wirklich für Politik, Unternehmen und Gesellschaft ein wertvoller Ansprechpartner zu sein und zur Entwicklung von Lösungen für die komplexen Herausforderungen unserer Zeit mitzuwirken.

Gibt es im aktuellen gesellschaftlichen Debattenklima dafür noch ausreichend Zeit und Raum?

Felbermayr: Diese Zeit müssen wir uns einfach nehmen. Wir können es uns nicht leisten, nur zu debattieren und nicht mehr nachzudenken. Ich glaube, dass die Struktur der deutschen Wirtschaftsforschungsinstitute gut aufgestellt ist, um das zu leisten. Vielleicht muss man hier und da darüber nachdenken, in welcher Form man sich an den Debatten beteiligt, ob vielleicht die Zeit, die in die eine oder andere Pressemeldung eingesetzt wird, nicht besser in Forschung und grundlegendes Nachdenken investiert ist. Wir sollten uns nicht so sehr in den Mahlstrom der Medienarbeit verwickeln lassen, dass wir nicht mehr genug Ressourcen zur Lösungsentwicklung haben. Denn das ist es, was für den Wohlstand in Deutschland und in der Welt am Ende tatsächlich relevant ist.